Principiul Securitatii Juridice

PRINCIPIUL SECURITĂŢII JURIDICE, FUNDAMENT
AL STATULUI DE DREPT
REPERE JURISPRUDENŢIALE
Ion PREDESCU
judecător la Curtea Constituţională
Marieta SAFTA
magistrat-asistent şef
În sistemul român de drept, supremaţia Constituţiei şi a legilor a fost
ridicată la rang de principiu constituţional, consacrat de art. 1 alin. (5) din
Legea fundamentală, potrivit căruia „în România, respectarea Constituţiei,
a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.” S-a instituit astfel o
obligaţie generală, impusă tuturor subiectelor de drept, inclusiv
autorităţii legiuitoare, care trebuie să se asigure că activitatea de
legiferare se realizează în limitele şi în concordanţă cu Legea
fundamentală a ţării şi, totodată, să asigure calitatea legislaţiei. Aceasta
întrucât, pentru a respecta legea, ea trebuie cunoscută şi înţeleasă, iar
pentru a fi înţeleasă, trebuie să fie suficient de precisă şi previzibilă,
aşadar să ofere securitate juridică destinatarilor săi. S-a conturat în acest
sens, în strânsă legătură cu principiul general al legalităţii, prevăzut de
textul constituţional menţionat, un alt principiu, cel al securităţii juridice.
Fără a fi consacrat expres de normele constituţionale, fiind mai degrabă o
creaţie a jurisprudenţei, acesta constituie, deopotrivă, un principiu
fundamental al statului de drept, stat care este apreciat în bună măsură în
funcţie de calitatea legilor sale.1
Preocuparea pentru asigurarea securităţii juridice este de actualitate
în România, în condiţiile creşterii cantitative a legislaţiei, determinată de
creşterea complexităţii dreptului, ca urmare a dezvoltării noilor surse de
drept, mai ales a celor comunitare şi internaţionale, precum şi a evoluţiei
societăţii, a apariţiei unor noi domenii de reglementare. Este evident că,
în prezent se legiferează mult, dar, oare, se legiferează bine? Altfel spus,
în activitatea de legiferare este asigurată calitatea legii, în sensul de
conformitate a acesteia cu principiul preeminenţei dreptului şi cu cel al
securităţii juridice, în cel mai larg sens al său?2 Jurisprudenţa Curţii
Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, marcată în
ultimii ani de tot mai frecventa invocare a cerinţelor referitoare la
accesibilitatea şi previzibilitatea legii, poate constitui un răspuns la
această întrebare şi, totodată, un semnal cu privire la necesitatea luării de
măsuri pentru remedierea unor deficienţe ce afectează din ce în ce mai
profund sistemul juridic românesc şi, implicit, existenţa statului de drept.
Iată de ce considerăm utilă prezentarea principalelor exigenţe ale
principiului securităţii juridice, însoţită de exemple din jurisprudenţa
recentă, cu precădere a Curţii Constituţionale.
• Coordonate ale principiului securităţii juridice
Având o structură complexă, principiul securităţii juridice exprimă,
în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi „contra unui pericol care
1 Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu, Aspecte practice de tehnică şi
evidenţă legislativă , Editura Monitorul Oficial, 2008, p. 7.
2 «Sintagma „prevăzută de lege” nu se referă doar la dreptul intern, ci vizează şi
calitatea „legii”; prin această expresie se înţelege compatibilitatea legii cu principiul
preeminenţei dreptului, menţionat explicit în preambulul Convenţiei» Curtea Europeană
a Drepturilor Omului, Cauza Rotaru împotriva României, 2000, Beatrice Ramaşcanu,
Jurisprudenţa CEDO în cauzele împotriva României, Ed. Hamangiu, 2008, p. 108.
vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o
dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze“3. Acest principiu a fost
consacrat şi a cunoscut o continuă îmbogăţire în dreptul european, atât la
nivel general comunitar, cât şi în materia protecţiei drepturilor omului.
Astfel, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a statuat că
principiul securităţii juridice face parte din ordinea juridică comunitară şi
trebuie respectat atât de instituţiile comunitare, cât şi de statele membre,
atunci când acestea îşi exercită prerogativele conferite de directivele
comunitare.4
De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în
jurisprudenţa sa, de exemplu în cauza Marcks împotriva Belgiei, 1979
importanţa respectării principiului securităţii juridice, considerat ca fiind
în mod necesar inerent atât dreptului Convenţiei, cât şi dreptului
comunitar.5 În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, acest
principiu este consacrat în mod explicit în legătură cu unul dintre
drepturile fundamentale reglementate de Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, respectiv dreptul la un
proces echitabil. În numeroase cauze împotriva României, de exemplu
cauza Brumărescu împotriva României6 , această instanţă a statuat că unul
dintre elementele fundamentale ale preeminenţei dreptului este principiul
securităţii raporturilor juridice, care impune, printre altele, ca soluţia dată
în mod definitiv de către tribunale unui litigiu să nu fie repusă în discuţie.
Fără a neglija importanţa acestei dimensiuni a principiului securităţii
3 Lucien François, Le problème de la sécurité juridique, lucrarea La sécurité
juridique, Ed. Jeune Barreau de Liège, Liège, 1993, p. 10, Cosmin Flavius Costaş,
fiscalitatea.ro.
4 Cauza C-381/97, Belgocodex, Culegere 1998, p. I-8153, par. 26, idem Cosmin
Flavius Costaş.
5 Corneliu Bârsan, Convenţia europeană a drepturilor omului, comentariu pe
articole, vol. I - Drepturi şi libertăţi, Ed. All Beck, p. 472.
6 M. Of. nr. 414 din 31 august 2000.
juridice, care priveşte stabilitatea situaţiilor juridice şi a raporturilor
consfinţite prin hotărâri judecătoreşti, din motive de spaţiu afectat
prezentului studiu, dar şi în considerarea obiectivului principal propus la
elaborarea sa, ne vom îndrepta atenţia către dimensiunea aceluiaşi
principiu care priveşte activitatea de elaborare, modificare, abrogare,
corelare şi sistematizare a actelor normative. Sub acest din urmă aspect,
principiul securităţii juridice cuprinde, în principal, următoarele exigenţe:
neretroactivitatea legii, accesibilitatea şi previzibilitatea legii, asigurarea
interpretării unitare a legii.
• Neretroactivitatea legii7
Instituit de Codul civil francez din 1804, principiul neretroactivităţii
legii a fost preluat iniţial de legiuitorul român în Codul civil şi, respectiv,
în Codul penal. În considerarea importanţei sale pentru statul de drept,
acest principiu a fost ridicat la rang constituţional, fiind consacrat în art.
15 alin. (2) din Constituţia României din 1991. Ca urmare a receptării
jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, forma iniţială a
textului a fost îmbogăţită cu ocazia revizuirii Constituţiei, astfel încât, în
prezent, acesta are următoarea redactare: „Legea dispune numai pentru
viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”. Aşa
cum observa Curtea Constituţională în una dintre deciziile sale8,
„consecinţele înscrierii principiului neretroactivităţii în Constituţie sunt
foarte severe şi probabil, tocmai de aceea, soluţia aceasta nu se
întâlneşte în foarte multe ţări, dar în acelaşi timp ridicarea la rangul de
principiu constituţional se justifică prin faptul că asigură în condiţii mai
7 Pentru detalii, a se vedea şi Ioan Vida, Acţiunea normei juridice în timp, în
Revista Dreptul nr. 12/1994, p. 81; Mihai Constantinescu, Radu Mareş, Principiul
neretroactivităţii legii în cazul deciziilor Curţii Constituţionale, în Revista Dreptul
11/1999, p. 82.
8 Decizia nr. 9/1994, M. Of. nr. 326 din 25 noiembrie 1994.
bune securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept,
precum şi datorită faptului că blochează nesocotirea separaţiei dintre
puterea legislativă, pe de o parte, şi puterea judecătorească sau cea
executivă, pe de altă parte, contribuind în acest fel la consolidarea
statului de drept”.
Ca urmare a consacrării sale constituţionale, acest principiu a
devenit obligatoriu nu doar pentru judecătorul care aplică legea, ci şi
pentru legiuitor, care este ţinut deopotrivă să-l respecte în procesul de
legiferare, neretroactivitatea legii constituind o garanţie fundamentală a
drepturilor constituţionale, îndeosebi, aşa cum s-a subliniat9, a libertăţii
şi siguranţei persoanei. Profesorul Mihai Eliescu, arăta în acest sens, în
mod sugestiv, că10 „dacă ceea ce s-a făcut în conformitate cu legea în
vigoare ar putea fi necontenit stricat de legea nouă, orice prevedere în
timp ar fi cu neputinţă şi ordinea juridică însăşi ar fi ameninţată pe
măsură ce s-ar slăbi încrederea în securitatea drepturilor, în stabilitatea
circuitului civil.... Dacă legea nouă nu ar respecta ceea ce a fost făcut în
cadrul prevederilor legii vechi, încrederea ar dispărea şi, odată cu ea, ar fi
atinsă autoritatea legii, căci voinţa de a da ascultare permisiunilor,
poruncilor şi opiniilor legale, ar fi, desigur, în bună măsură demobilizată
dacă cel ce s-a supus lor nu ar fi sigur că, procedând astfel, va sta sub
scutul legii.”
Curtea Constituţională, în exercitarea competenţei sale prevăzute de
Constituţie şi de legea sa de organizare şi funcţionare11, a sancţionat în
9 Constituţia României – Comentariu pe articole, coordonatori I. Muraru, E. S.
Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 139.
10 M. Eliescu, Aplicarea legii civile în timp şi spaţiu, Conflictele de legi, în Tratat de
drept civil, vol. I, Partea generală, de Tr. Ionaşcu ş.a., Ed. Academiei, Bucureşti, 1967, p. 80.
11 Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, M.
Of. nr. 643 din 16 iulie 2004.
numeroase rânduri12, prin constatarea neconstituţionalităţii dispoziţiilor
legale cu privire la care a fost sesizată, încălcarea principiului
neretroactivităţii legii, contribuind, totodată, la definirea lui. Astfel, de
exemplu, reţinând că acest principiu se aplică însăşi Legii fundamentale a
ţării, Curtea a statuat13 că, „a decide că prin dispoziţiile sale privind
reglementarea proprietăţii, Constituţia în vigoare ar putea desfiinţa sau
modifica situaţii juridice anterioare, existente ca o consecinţă a unor acte
normative preconstituţionale, care au avut ca efect trecerea unor bunuri
în proprietatea statului, ar însemna să se încalce principiul constituţional
al neretroactivităţii legii.” Curtea a mai stabilit14 că o lege nu este
retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută
anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei
situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste
cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii
vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în
vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare. Atunci însă când o lege
nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi,
toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au
realizat înainte de intrarea în vigoare a legii noi, nu mai pot fi modificate
ca urmare a adoptării noii reglementări, care trebuie să respecte
suveranitatea legii anterioare.15
12 De exemplu: Decizia nr. 73/1995, M. Of. nr. 177 din 8 august 1995, Decizia
nr. 56/2000, M. Of. nr. 367 din 8 august 2000, Decizia nr. 303/2001, M. Of. nr. 809
din 17 decembrie 2001, Decizia nr. 98/2002, M. Of. nr. 301 din 8 mai 2002, Decizia
nr. 61/2007, M. Of. nr. 116 din 15 februarie 2007, Decizia nr. 665/2007, M. Of. 547
din 10 august 2007, Decizia nr. 755/2008, M. Of. 537 din 16 iulie 2008, Decizia nr.
830/2008, M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008, Decizia nr. 1345/2008, M. Of. nr. 873 din
23 decembrie 2008.
13 Decizia nr. 159/1999, M. Of. nr. 52 din 2 februarie 2000.
14 Decizia nr. 330/2001, M. Of. nr. 59 din 28 ianuarie 2002, Decizia nr.
458/2003, M. Of. nr. 24 din 13 ianuarie 2004.
15 Decizia nr. 830/2008, M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008.
• Accesibilitatea şi previzibilitatea legii
Accesibilitatea legii priveşte, în principal, aducerea la cunoştinţă
publică a acesteia, care se realizează prin publicarea actelor normative.
Pentru ca o lege lato sensu să producă efecte juridice, trebuie să fie
cunoscută de destinatarii săi; efectele legii se produc, prin urmare, după
aducerea sa la cunoştinţa publică şi după intrarea sa în vigoare. În dreptul
intern, regulile privind intrarea în vigoare a actelor normative sunt
prevăzute de art. 78 din Constituţie16, precum şi de art. 11 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative17. Aceasta are loc, în funcţie de categoria din care
face parte actul normativ în cauză, la data publicării în Monitorul Oficial al
României sau la o dată ulterioară publicării, stabilită fie expres de norma
constituţională, fie chiar în cuprinsul actului normativ respectiv. Este
contrar dispoziţiilor art. 15 alin. (2) şi art. 78 din Constituţie ca o lege să
prevadă în textul ei, pentru intrarea în vigoare, o dată anterioară
publicării în Monitorul Oficial al României. În acest sens Curtea
Constituţională s-a pronunţat, de exemplu, prin Deciziile nr. 7/200218 şi
nr. 568/200519. Tot astfel, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a
statuat în mod constant că, în general, principiul securităţii juridice
interzice ca o măsură comunitară să producă efecte înainte de publicarea
ei.20
Există însă şi o altă semnificaţie a noţiunii de accesibilitate, asociată
exigenţei previzibilităţii legii, şi anume aceea care priveşte modul de
receptare a conţinutului actelor normative de către corpul social, în
16 „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de
la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”
17 Republicată în M. Of. nr. 777 din 25 august 2004.
18 M. Of. nr. 220 din 2 aprilie 2002.
19 M. Of. nr. 1060 din 26 noiembrie 2005.
20 Cauza C 368/89, Crispoltoni , Culegere 1991, p I-3695, par. 17, Cosmin Flavius
Costaş, op. cit.
sensul de înţelegere a acestora. Norma juridică trebuie să fie clară,
inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu doar să fie
informaţi în avans asupra consecinţelor actelor şi faptelor lor, ci să şi
înţeleagă consecinţele legale ale acestora. În caz contrar, principiul nemo
censetur ignorare legem nu ar mai putea fi aplicat, ceea ce ar avea grave
consecinţe asupra securităţii raporturilor sociale, a existenţei societăţii în
general.
Într-o bogată jurisprudenţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului
a subliniat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii,
instituind şi o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în
vedere pentru asigurarea acestor exigenţe. Astfel, în cauze precum Sunday
Times contra Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979,
Rekvényi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman
împotriva Elveţiei, 2005, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat
că „nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă
precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul
trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act
determinat”; „o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu
suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane – care, la
nevoie poate apela la consultanţă de specialitate – să îşi corecteze conduita”;
„în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanţie
contra atingerilor arbitrare ale puterii publice”. Sub acest aspect, principiul
securităţii juridice se corelează cu un alt principiu, dezvoltat în dreptul
comunitar, şi anume principiul încrederii legitime. Potrivit jurisprudenţei
Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (de exemplu cauzele Facini
Dori v Recre, 199421, Foto-Frost v Hauptzollant Lübeck.Ost, 198722 ),
principiul încrederii legitime impune ca legislaţia să fie clară şi
21 Cauza C-91/92, în Takis Tridimas, „The General Principles of EU Law”, Oxford
EC LawLibrary, p. 244.
22 Cauza 314/85, idem, p. 248.
predictibilă, unitară şi coerentă;23 de asemenea, impune limitarea
posibilităţilor de modificare a normelor juridice, stabilitatea regulilor
instituite prin acestea.
Şi în doctrină s-a afirmat, în acelaşi sens, că prima dintre condiţiile ce
asigură aplicabilitatea dreptului o constituie suficienta sa definire24, care
vizează asigurarea rigorii atât în planul conceptualizării dreptului, a
noţiunilor juridice, cât şi în planul redactării actelor normative. Aşa cum s-a
remarcat, „elaborarea legilor nu este numai o artă, ci este, în egală
măsură, o ştiinţă sau mai exact o tehnică şi, în plus, o tehnică dificilă.”25
Rigorile legiferării îşi găsesc expresia în normele de tehnică legislativă, care
trebuie respectate de legiuitorul român la elaborarea oricărui act normativ26.
Legea nr. 24/2000 prevede în acest sens o serie de reguli, respectiv „textul
legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi
sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. [art. 7 alin. (4)]; „în cadrul
soluţiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare
explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au
un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor
corectă şi a se evita interpretările greşite.” [art. 24]; „actele normative
trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis,
sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc [iar în art. 34 alin. (1)].”
În considerarea aceluiaşi obiectiv, vizând calitatea legislaţiei, actul
normativ menţionat impune fundamentarea soluţiilor legislative, pentru o
cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă, stabileşte reguli privind
integrarea armonioasă a proiectelor de acte normative în ansamblul
23 A se vedea şi TC Hartley, „The foundations of European Community law”, Oxford
University Press, 2007, p. 146 şi următoarele.
24 Jean Dabin – „Theorie Générale du Droit”, Dalloz, Paris, 1969, p. 268.
25 Jean-Claude Piris – „Union européenne: comment rédiger une legislation de
qualité dans 20 langues et pour 25 Etats members ”, în „Revue du droit public”, nr.
2/2005, p. 476.
26 Art. 3 din Legea nr. 24/2000.
legislaţiei, unicitatea reglementării, evitarea paralelismelor, precum şi cu
privire la modificare, completare, abrogare şi alte evenimente legislative.
Lipsa de accesibilitate şi previzibilitate a dispoziţiilor legale este din
ce în ce mai des invocată şi în faţa Curţii Constituţionale, care s-a
pronunţat, într-o serie de cauze, asupra încălcării acestor exigenţe.
Astfel, în control a priori, prin Decizia nr. 453/200827, constatând
neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea Legii nr. 115/1996 pentru
declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane
cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, Curtea a
reţinut că modificările propuse de legiuitor sunt imprecise şi inadecvate,
întrucât este utilizată expresia „diferenţe nejustificabile ”, a cărei sferă de
cuprindere nu poate fi determinată. De aceea, Curtea a constatat că „în
condiţiile în care prin legea criticată sunt reglementate măsuri excesive,
insuficient elaborate, uneori imposibil de realizat, dar cu efect evident
neconstituţional, este necesară înlăturarea acestora”. Tot astfel, prin
Decizia nr. 710/200928, Curtea, făcând trimitere în mod expres la
jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la cerinţele
de accesibilitate şi previzibilitate a normei juridice, a constatat
neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici reţinând, printre altele:
„legea examinată, prin modul deficitar de redactare, nu corespunde
exigenţelor de tehnică legislativă specifice normelor juridice”. În ceea ce
priveşte controlul a posteriori, menţionăm Decizia nr. 189/200629, prin
care Curtea a constatat că dispoziţiile din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/200430, potrivit cărora termenul pentru declararea
căii de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti curge „de la pronunţare
27 M. Of. nr. 374 din 16 mai 2008.
28 M. Of. nr. 358 din 28 mai 2009.
29 M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006.
30 M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
ori de la comunicare” sunt neconstituţionale, din cauza lipsei lor de
precizie. Curtea a reţinut în acest sens că „părţile nu au un reper sigur al
termenului în care pot să atace cu recurs hotărârea pronunţată de
instanţa de contencios administrativ în prima instanţă, ceea ce face ca
accesul lor la justiţie pe calea exercitării căii de atac prevăzute de lege să
fie incert, adică limitat.”
În numeroase alte cauze, Curtea a respins ca inadmisibile excepţiile
de neconstituţionalitate invocate, reţinând că, sub aparenţa unor critici
referitoare la ambiguitatea şi neclaritatea textelor de lege, se solicită
interpretarea acestora, aspect ce excedează competenţei Curţii
Constituţionale. Existenţa unor probleme de interpretare şi aplicare a legii
este inerentă oricărui sistem de drept, deoarece, în mod inevitabil,
normele juridice au un anumit grad de generalitate. Aşa cum remarca şi
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, de exemplu în cauza Dragotoniu
şi Militaru-Pidhorni împotriva României, 200731, „din cauza principiului
generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie
absolută. Una din tehnicile tip de reglementare constă în recurgerea mai
degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea,
numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai
puţin vagi, pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la
schimbările de situaţie. Interpretarea şi aplicarea unor asemenea texte
depind de practică. Funcţia decizională acordată instanţelor serveşte
tocmai pentru a îndepărta îndoielile ce ar putea exista în privinţa
interpretării normelor, ţinând cont de evoluţiile practicii cotidiene, cu
condiţia ca rezultatul să fie coerent cu substanţa infracţiunii şi evident
previzibilă”. Întinderea noţiunii de previzibilitate depinde însă, într-o largă
măsură, de conţinutul textului respectiv, de domeniul la care se referă, ca şi
de numărul şi de calitatea destinatarilor săi. Asemenea consecinţe nu au
nevoie să fie previzibile cu o certitudine absolută. O atare certitudine
31 Beatrice Ramaşcanu, op. cit., p. 711.
(absolută), oricât de dorită ar fi, este imposibil de realizat şi, mai mult, poate
da naştere la o rigiditate excesivă a reglementării.
Cele arătate conduc către o altă exigenţă a principiului securităţii
juridice, care priveşte interpretarea legii întrucât, dacă elementul de
interpretare a dispoziţiilor legale este inevitabil, principiul securităţii juridice
impune şi în această privinţă anumite limite şi rigori.
• Asigurarea interpretării unitare a legii
Chiar dacă, aparent, acest element al securităţii juridice aduce în
prim-plan rolul instanţele judecătoreşti, în realitate exigenţa priveşte tot
activitatea legislativă, întrucât de modul în care sunt reglementate, corelate,
sistematizate actele normative, depinde unitatea interpretării acestora.
După intrarea în vigoare a unui act normativ, la elaborarea căruia se
presupune că au fost respectate regulile de tehnică legislativă la care
ne-am referit, pe durata existenţei acestuia pot interveni diferite
evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea,
republicarea, suspendarea sau altele asemenea, în toate aceste cazuri
revenind tot legiuitorului asigurarea clarităţii şi coerenţei reglementării,
precum şi integrarea armonioasă a acesteia în sistemul de drept, pentru
eliminarea pe cât posibil a divergenţelor de interpretare.
Existenţa unor asemenea divergenţe profunde de interpretare în cadrul
sistemului român de drept a fost constatată de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului în numeroase cauze, cu consecinţa condamnării statului
român. Astfel, în cauza Păduraru împotriva României, 200532, Curtea a
statuat că „în lipsa unui mecanism care să asigure coerenţa practicii
instanţelor naţionale, asemenea divergenţe profunde de jurisprudenţă, ce
persistă în timp şi ţin de un domeniu ce prezintă un mare interes social,
sunt de natură să dea naştere unei incertitudini permanente şi să diminueze
încrederea publicului în sistemul judiciar, care reprezintă una dintre
32 M. Of. nr. 514 din 14 iunie 2006.
componentele statului de drept.” Recent, în cauza Viaşu împotriva României,
2008, aceeaşi Curte, referindu-se la o serie de alte cauze împotriva
României (Străin şi alţii, Păduraru, Porţeanu, Radu), a constatat din nou lipsa
de coerenţă şi de previzibilitate a legislaţiei române, materia examinată fiind
cea care priveşte retrocedările de imobile. Curtea a reţinut cu acel prilej că
dificultăţile de ordin organizatoric ale autorităţilor competente în
implementarea măsurilor privind retrocedările de imobile [aşadar
problemele determinate de aplicarea legii] sunt consecinţa modificărilor
repetate pe cale legislativă a mecanismului de restituire, remarcând faptul
că aceste modificări „au creat un climat de incertitudine juridică”. Această
incertitudine a fost denunţată de diferite instanţe judecătoreşti române care
au încercat, fără un succes durabil, să elimine „echivocul situaţiilor juridice
incerte”. Remarcând, în aceeaşi cauză, existenţa a zeci de hotărâri care au
dus la constatarea încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie,
precum şi a peste o sută de cereri similare aflate pe rolul Curţii, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului a calificat problema care a determinat
insecuritatea juridică ca având „caracter sistemic”, fiind generată de o
„imperfecţiune” în ordinea juridică internă şi o „disfuncţionalitate a legislaţiei
române”.
Şi jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale ne oferă un exemplu al
modului în care, urmare lipsei de corelare a actelor normative, s-au creat
probleme de interpretare a legii, care pot avea consecinţe în planul
securităţii juridice. Astfel, pe rolul Curţii Constituţionale a fost înregistrat un
număr semnificativ de cauze – de ordinul miilor, având ca obiect excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 298 alin. 2 teza finală din Codul
muncii, cauze în care s-a invocat, în esenţă, o problemă de interpretare a
legii, generată de coexistenţa Legii nr. 168/199933 privind soluţionarea
33 M. Of. nr. 582 din 29 noiembrie 1999.
conflictelor de muncă şi a Legii nr. 53/200334, Codul muncii, legea generală
în materie, care a intrat însă în vigoare ulterior legii speciale menţionate, iar
prin dispoziţiile art. 298 alin. 2 teza finală a abrogat „orice dispoziţie
contrară”. Cum competenţa instanţelor în materia dreptului muncii este
reglementată în mod diferit de cele două acte normative, şi cum între aceste
acte există raportul lege generală - lege specială, cu incidenţa principiilor de
interpretare specifice acestui raport, în faţa instanţelor judecătoreşti s-a
ridicat problema interpretării dispoziţiilor art. 298 alin. 2 ultima liniuţă din
Codul muncii, cu consecinţe în planul stabilirii competenţei teritoriale a
instanţelor judecătoreşti – fie în baza legii speciale, fie a legii generale (în
măsura în care se interpretează că aceasta din urmă a abrogat dispoziţiile
legii speciale). Curtea Constituţională a respins ca inadmisibilă excepţia de
neconstituţionalitate35 reţinând, în esenţă, că aspectele deduse controlului
nu intră în competenţa sa, întrucât vizează aspecte de interpretare şi
aplicarea legii, respectiv de legiferare.
Chiar dacă există soluţie în dreptul intern pentru rezolvarea
eventualelor contradicţii de jurisprudenţă determinate de diferenţele de
interpretare şi aplicare ale aceluiaşi text de lege, şi anume recursul în
interesul legii, reglementat de art. 329 din Codul de procedură civilă,
asemenea situaţii sunt de natură să afecteze încrederea cetăţeanului în
securitatea juridică oferită de stat, prin normele edictate. În plus, lipsa de
coerenţă şi de sistematizare a legislaţiei poate conduce la încălcarea unui alt
principiu fundamental pentru statul de drept, cel al separaţiei puterilor în
stat. Astfel, confruntate cu problemele menţionate, instanţele judecătoreşti
trebuie să găsească soluţii, deoarece, potrivit art. 3 din Codul civil,
„Judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt că legea nu prevede,
34 M. Of. nr. 72 din 5 februarie 2003.
35 De exemplu, prin Decizia 1005/2009, M. Of. nr. 575 din 18 august 2009.
sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca
culpabil de denegare de dreptate”. Uneori însă, efortul de suplinire a
lacunelor sau imperfecţiunilor legislative poate conduce la o depăşire a
competenţei instanţelor judecătoreşti. Curtea Constituţională a constatat în
acest sens, în una dintre deciziile anterior menţionate36 că, din cauza lipsei
de claritate a textului criticat „judecătorul este constrâns să stabilească el
însuşi, pe cale jurisprudenţială, în afara legii, adică substituindu-se
legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronunţa asupra recursului cu
judecarea căruia a fost învestit, încălcând astfel dispoziţiile art. 1 alin. (4)
din Constituţie, privind separaţia puterilor.”37 Pentru a ilustra aplicarea
aceluiaşi principiu constituţional invocăm şi Decizia nr. 1325/200838, prin
care Curtea a admis excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei
Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor
formelor de discriminare, constatând că dispoziţiile criticate sunt
neconstituţionale „în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că
instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea
unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt
discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau
cu prevederi cuprinse în alte acte normative.” Aşadar, instanţa poate
36 M. Of. nr. 461 din 3 iulie 2009.
37 În lucrarea „Ficţiunile juridice” (Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 290), profesorul
Ion Deleanu, referindu-se la dispoziţiile art. 3 din Codul civil, arăta următoarele:
„Semnifică aceasta o «dezlegare» pentru o activitate judiciară normativă? Credem că
răspunsul nu poate fi decât negativ: pentru ca instanţa să ajungă la concluzia că legea
este obscură sau incompletă ea trebuie să o «interpreteze» - o lege clară şi precisă nu
trebuie interpretată, ci pur şi simplu aplicată - dar interpretarea legii nu înseamnă
formularea ei, ci, după caz, clarificarea, adaptarea, nuanţarea sau extrapolarea
dispoziţiilor ei, pentru a o face aplicabilă la circumstanţele cauzei.”
38 M. Of. nr. 872 din 23 decembrie 2008.
interpreta o normă juridică, dar ea nu poate substitui legiuitorului39; dacă
face acest lucru, încalcă separaţia puterilor în stat, ceea ce poate crea un
conflict juridic de natură constituţională.
Curtea Constituţională a constatat existenţa unui asemenea conflict
între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi
Guvernul României, pe de altă parte, determinat de pronunţarea de către
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asupra unor recursuri în interesul legii
întemeiate pe practica neunitară a instanţelor judecătoreşti cu privire la
acordarea unor drepturi salariale. Considerăm că la originea situaţiei
juridice constatate de Curte se află însă modul deficitar de reglementare şi
redactare a dispoziţiilor legale referitoare la drepturile salariale ale
judecătorilor, procurorilor, celorlalţi magistraţi şi ale personalului auxiliar de
specialitate, cauzat de modificările succesive, care nu au corespuns
exigenţelor de tehnică legislativă specifice normelor juridice, ceea ce a
determinat intervenţia instanţelor de judecată şi, în final, a Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, printr-o serie de decizii viu disputate. Prin Decizia nr.
838/200940, pronunţată cu acel prilej, Curtea Constituţională a statuat că
respectarea normelor de tehnică legislativă este o obligaţie opozabilă
legiuitorului, primar sau delegat. Demersul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
de a corecta, pe calea recursului în interesul legii, vicii de tehnică legislativă
sau de constituţionalitate care au afectat procedura abrogării unor acte
normative, şi de a repune în vigoare acte care îşi încetaseră aplicarea, a fost
apreciat de Curte ca fiind în contradicţie cu normele constituţionale. Curtea
a reţinut că „o atare operaţie juridică nu poate fi realizată decât de
39 Nu poate fi primită interpretarea în sensul că atunci când instanţa complineşte
lacunele legislative „voluntare” sau intra legem, se poate presupune intenţia legiuitorului
de a conferi instanţelor un gen de „delegare de putere”, deoarece „delegarea legislativă”
nu poate fi prezumată, ea trebuie să fie expresă şi riguros determinată. Or, nici o normă
a dreptului nu acreditează ideea „delegării legislative” în favoarea instanţei, singura
excepţie constituind-o delegarea în favoarea Guvernului. (Ion Deleanu, op. cit., p. 290).
40 Decizia nr. 189/2006, M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006.
autoritatea legiuitoare (Parlament sau Guvern, după caz), unica abilitată să
dispună cu privire la soluţiile ce se impun în această materie.” Aşadar, „în
exercitarea atribuţiei prevăzută de art. 126 alin. (3) din Constituţie, Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie are obligaţia de a asigura interpretarea şi
aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, cu
respectarea principiului fundamental al separaţiei şi echilibrului puterilor [...]
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu are competenţa constituţională să
instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să
efectueze controlul de constituţionalitate al acestora”.
Concluzii
Importanţa respectării principiul securităţii juridice pentru existenţa
statului de drept impune o mai mare atenţie acordată calităţii legii. Ca
urmare, chiar dacă creşterea exponenţială a numărului de acte normative şi
a complexităţii acestora poate fi justificată prin factori de natură istorică,
sociologică, politică, economică, este necesar un efort de disciplinare a
excesului normativ şi de supunere a normelor edictate rigorilor securităţii
juridice. Este vorba de un efort care priveşte legiuitorul - primar sau
delegat, şi care presupune diagnosticarea problemelor, identificarea de
remedii adecvate, în sensul organizării activităţii de legiferare prin
fundamentarea riguroasă a acesteia pe principiile tehnicii legislative şi a
creşterii accesibilităţii şi previzibilităţii normelor juridice. Să ne amintim că
„[...] limbajul legilor trebuie să fie simplu... Când legea este scrisă într-un
stil pompos, ea nu mai este socotită decât un obiect de paradă... Legile
nu trebuie să fie subtile; ele sunt concepute pentru oameni cu posibilităţi
modeste de înţelegere. Când excepţiile, limitările, amendamentele la o
lege nu sunt necesare, este mai bine să nu existe. Asemenea detalii trimit
mereu spre noi detalii. Nu trebuie aduse modificări la o lege fără un
motiv întemeiat. În conceperea legilor trebuie avut în vedere ca acestea să
nu tulbure firea lucrurilor [...]”41 .
Nu în ultimul rând trebuie subliniată necesitatea întăririi rolului
Consiliului Legislativ care, potrivit art. 79 din Constituţie, „este organ
consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte
normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii
legislaţii.” Studiile doctrinare42 relevă faptul că, în prezent, o serie de acte
normative sunt supuse arareori avizării Consiliului (amendamentele propuse
în comisii sau în plenul Parlamentului, proiectele de legi sau propunerile
legislative primite de comisii după adoptarea lor de către Camerele
Parlamentului), iar altele nu sunt supuse avizării (ordinele cu caracter
administrativ, instrucţiunile şi alte acte ale conducătorilor ministerelor,
organelor administraţiei publice centrale sau ale autorităţilor administrative
autonome, care se emit în baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi
ordonanţelor Guvernului, proiectele de lege de aprobare sau de respingere a
ordonanţelor). Or, acesta reprezintă un risc în asigurarea caracterului unitar
al legislaţiei,43 sens în care s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, care a
subliniat importanţa implicării autorităţii menţionate în activitate de
legiferare. Astfel, de exemplu, într-o cauză în cadrul controlului de
constituţionalitate a priori44, remarcând că avizul dat de Consiliul Legislativ
se referea la propunerea legislativă privind unele măsuri pentru organizarea
administraţiei publice şi că proiectul de lege adoptat de Senat a căpătat o
formă deosebită de cea avizată iniţial de Consiliu, Curtea a reţinut că „în
această situaţie, era de apreciat dacă nu ar fi fost cazul ca pentru
amendamentele formulate în cadrul comisiei să se fi solicitat punctul de
41 Montesquieu, Spiritul legilor, în Philippe Malaurie, Antologia gândirii juridice,
Ed. Humanitas, p. 120.
42 Constituţia României – comentariu pe articole, op. cit., p. 738.
43 I. Vida, Legistica formală, Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p. 234.
44 Decizia nr. 710/2009 asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, M.Of. nr. 358 din 28 mai 2009.
vedere al Consiliului Legislativ, având suportul constituţional în art. 79 alin.
(1) din Legea fundamentală şi cel regulamentar în art. 99 alin. (7) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor.”
Având în vedere cele arătate şi faţă de jurisprudenţa la care am făcut
referire, ni se pare potrivită, mutatis mutandis, drept concluzie, invocarea
unei recomandări a Consiliului de Stat francez45, determinată de
constatarea agravării problemelor legate de securitatea juridică oferită de
legislaţia franceză: „să legiferăm mai puţin, dar să legiferăm mai bine.”46
45 Conseil d Etat, Raport public annuel 1991, [2006] De la sécurité juridique, La
Documentation française, pe larg, Sorin Popescu, Victoria Ţăndăreanu – „Securitatea
juridică şi complexitatea dreptului în atenţia Consiliului de Stat francez”, în Buletin de
informare legislativă nr. 1/2007.
46 „légiférons moins, légiférons mieux”.